На слушаниях азербайджанским парламентариям было предложено принять Закон «О диффамации», а также учредить Институт Омбудсмена СМИ. Согласно заявленным принципам, этот институт призван стимулировать информированность общественности по всем ключевым вопросам государственной и общественной жизни, обеспечивать достаточность Интернет-ресурсов и свободный доступ к ним, достаточные и точные ответы чиновников на запросы редакций, поддерживать верность имплементации законов в области СМИ. На наш взгляд, в Азербайджане сформирован и в целом оправдал себя Совет прессы, поэтому целесообразно было бы передать упомянутые полномочия омбудсмена СМИ председателю СП Азербайджана, а не учреждать новую структуру, что практикуется уже не в одной стране мира. Советы прессы есть в Англии, Германии, Швеции, Швейцарии, Турции, и нам есть чему поучиться у них в этой области. Кстати, председатель Совета прессы Турции Октай Эгши является также председателем Всемирного Совета прессы. Он приложил немало усилий для того, чтобы Совет прессы Азербайджана стал полноправным членом Всемирного Совета прессы.
Вокруг ситуации со свободой слова и прессы в Азербайджане бытует несколько мнений. В основном, это представители двух лагерей: тех, кто считает обстановку нормальной и благоприятствующей развитию СМИ и тех, кто полагает, что не все так радужно ввиду отсутствия подлинной свободы слова и гражданских прав.
Факты утверждают, что большинство из вещающих о состоянии свободы СМИ, имеют поверхностное представление о международном и национальном законодательстве в этой области. При анализе местного и международного законодательства о СМИ выясняется, что между законами нет существенной разницы. Основная причина этого в том, что Азербайджан является полноправным членом Совета Европы, а также присоединился ко всем Международным Конвенциям, придав им статус приоритетных, базовых законов, почти приравненных к Конституции страны и к результатам всенародного референдума. Следовательно, при подготовке и принятии законов о СМИ были учтены не только национальные особенности, но и опыт передовых европейских стран. Опираясь на этот опыт, следует признать, что во многих странах свобода слова и прессы не безграничны. В законодательстве этих стран, той же Франции, например, наряду со статьями, защищающими права журналистов, исполняющих свой служебный долг, есть также статьи, ограничивающие их действия, поскольку на журналиста, как и на любого члена общества, кроме прав, распространяются также обязанности и обязательства.
Сравнительный анализ азербайджанского и международного законодательства в области СМИ
Многие эксперты, ссылаясь на первую поправку к Конституции США, полагают, что в этой стране практически не существует ограничений для прессы, а Верховный Суд и Конгресс все конфликты между газетчиками и истцами трактуют в пользу первых. И действительно, в первой поправке так и говорится: «Конгресс США не вправе принимать законы, … ограничивающие свободу слова и мысли». Однако суды США склонны к положительному воздействию прецедентов, оттого принятые даже ими решения порой ограничивают права журналистов. Американские судьи могут применять подобные ограничения в следующих случаях:
1. Если напечатанный материал нанес непоправимый ущерб неотъемлемым правам гражданина США.
2. Если первичные ограничения не принесли реального результата.
3. Если иные, более щадящие ограничения, оказались безрезультатными.
Департамент юстиции США в своих рекомендациях специальные льготы относит к сфере обвинительной политики. Кроме того, большинство штатов также приняло консервативные «оборонительные» законы. Напрмер, согласно одному из этих законов определены льготы, позволяющие не раскрывать источник конфиденциальной информации. То есть, если есть ситуации, позволяющие скрывать источник информации, следовательно, в остальных ситуациях по решению суда журналист обязан раскрыть этот источник. В некоторых же штатах вышеуказанные льготы приравнены к конституционным положениям и, стало быть, на территории этих штатов действуют автоматически. Журналистов за сокрытие источника информации (отказ от выполнения требования суда) сажают редко, но, тем не менее, такие случаи имеются даже в колыбели современной демократии. То, что пресса в США является четвертой властью, во многом определяется волей общественности, общественным интересом и политической обстановкой. Потому пресса делает все возможное для поддержания интереса и сохранения обстановки.
В Западной Европе, за исключением Великобритании, действует единый (унифицированный) Закон о СМИ. В Великобритании традиционно (с XIV века) считается, что свобода слова и мысли даны человеку от Бога и потому не являются объектом запретов и ограничений. В общем-то, аналогичной позиции придерживается и Европейская Конвенция основных прав и свобод человека. В первой части ее 10-й статьи утверждается, что каждый имеет право на свободное выражение мыслей и что это право, включающее в себя также возможность беспрепятственно добывать и распространять информацию, не может быть подвергнуто ограничению ни политическими властями, ни государственными границами. Во второй же части 10-й статьи Конвенции приведены ограничения и мера ответственности для представителей прессы. В той же Британии, по единодушной оценке специалистов, нет гарантий свободы информации и мнений, распространенных в СМИ, потому что нет такого пункта в законодательстве. Зато там есть масса закрепленных законом табу относительно информации о королевской семье, парламенте и кабинете министров. То есть, свобода информации существует за пределами упомянутых ограничений и запретов.
Австрия, к примеру, пошла иным путем. в 1958 году она присоединилась к Европейской Конвенции, а в 1964 году все положения Конвенции были внесены в местную Конституцию, в результате чего были стерты все разногласия между требованиями международного сообщества и австрийской законодательной базой. Более того, австрийцы вписали еще один радикальный пункт в статью 13 Конституции, согласно которому административные почтовые ограничения не касаются печатных СМИ. Говоря иначе, в Австрии почтовые работники не вправе ограничить абонента в его правах, даже если он закажет СМИ, содержащие призывы к насилию, свержению государственного строя или даже детскую порнографию.
В Норвегии свобода СМИ Конституционно закреплена аж в 1814 году 100-й статьей. Там обстановка построже. Норвежские СМИ свободны, никто не может быть за мнения привлечен к ответственности, но… Местные СМИ не должны призывать к неповиновению законам и властям, неуважению к морали, религии и конституционному строю. Естественно, нельзя унижать достоинство личности и пятнать чью бы то ни было деловую репутацию. Эти ограничения дают основания скептикам, в том числе судье тамошнего города Тормосо, указывать на весьма слабую законодательную защиту печатных СМИ.
Что касается Франции, там еще летом 1789-го года была принята Декларация прав человека и гражданина. 11-я статья этой конвенции (касательно свободы мысли и информации) послужила основой для преамбулы Конституции 1958-го года. В преамбуле наряду с указанием на приоритет свободы мнений и информации говорится о том, что эти базовые права человека не могут быть использованы в корыстных и личных целях. Естественно, говорится и об ответственности за злоупотребление доверием общества.
Свобода слова и прессы в Германии задекларирована двумя пунктами 5-й статьи послевоенной Конституции, принятой в 1949 году. В них зафиксировано право каждого гражданина на собственное мнение, получение любого вида информации всеми доступными средствами и распространение оной. Киноленты и радиопередачи также не подвергаются цензуре. Однако данные права осуществляются при условии нерастления молодежи и неприкосновенности неотъемлемых прав других граждан.
Первые законодательные упоминания о свободе слова и мысли в Швеции относятся к 1766 году. Конституционные положения этой страны в области свободы слова и прессы, сформированы из четырех составляющих: Закона о СМИ образца 1812 года, Закона о свободе прессы 1949 года и соответствующего Постановления Правительства 1974 года, а также Закона о свободе слова, принятого в 1991 году. Такое обилие источников законодательства продиктовано правом не только парламентариев, но и избирателей вносить (после определенных процедур) изменения в Законы. В Швеции есть институт Омбудсмена СМИ, учрежденный в 1969-м году. Кандидаты на этот пост проходят сквозь «сито» Комитета, созданного из депутатов парламента, представителей местного медиа-клуба и Шведской Ассоциации Юристов. Согласно уставу Института Омбудсмана СМИ, каждый гражданин имеет право обратиться туда по поводу нарушения этического кодекса журналистов. При этом в Швеции ежегодно рассматривается всего порядка 400-450 жалоб.
В Испании проблемы свободы слова и СМИ стали актуальны после свержения хунты. Эти общечеловеческие ценности защищены там пунктами а) и d) статьи 20.1. Поскольку здесь также речь идет о свободе мыслей, мнений, передачи и получения информации, а также недопустимости первичной цензуры, мы не будем подробно приводить цитаты из Закона. И опять же ограничения в целях ограждения детей от сцен насилия, зла, ограждения общества от призывов к многоликой ненависти, войне, переворотам и т.д.
Передовые страны потому и являются таковыми, что в их законодательстве не только есть декларация свободы слова и информации, но также приведен перечень негатива, которым нельзя отравлять общество и его вкусы.
Кстати, в этом законы стран Запада и Азербайджана весьма схожи. Многие эксперты нашей страны выражают озабоченность в связи с тем, что законы Азербайджана, связанные со СМИ, являются предметом беспокойства в Совете Европы и прочих межгосударственных структурах, а аналогичные законы, принятые на Западе, рекламируются в качестве достижения и достояния европейской цивилизации. Чтобы не быть голословными, воспользуемся законодательством Азербайджана в области СМИ.
Принципы и положения свободы слова и информации в АР отражены в следующих Законах: статьи 47 и 50 Конституции АР (принята в 1995 году), Закон о СМИ (8 февраля 1998 года, изменения и дополнения – 16 марта 2002 года), Закон «О свободе информации» (1998), Закон «О телерадиовещании» (2002), Закон «Об общественном телевидении» (2004), Закон «О получении информации» (2005). Основу соответствующего законодательства составляют также Указы президента АР 2000, 2001, 2002 и 2005 годов, Положения о создании Национального Совета по телерадиовещанию и Совета Общественного Телевидения Азербайджана, а также прочие подзаконные акты, регулирующие отношения СМИ с прочими субъектами права, как местного, так и международного. Политическое руководство страны приложило немало усилий для налаживания отношений с представителями СМИ: выделило разовый многомиллионный кредит ведущим независимым газетам и журналам, заморозило долги редакций государственному издательству «Азербайджан», тесно сотрудничает с Советом прессы в целях реального обеспечения на первых порах саморегулирования прессы, выделило приличный бюджет для Общественного Телевидения и так далее.
Итак, начнем с Конституции.
Статья 47. Свобода мысли и слова
I. Каждый обладает свободой мысли и слова.
II. Никто не может быть принужден к выражению своих мыслей и убеждений или отказу от них.
III. Не допускаются агитация и пропаганда, возбуждающие расовую, национальную, религиозную и социальную рознь и вражду.
Статья 50. Свобода информации
I. Каждый обладает свободой законным путем искать, получать, передавать, производить и распространять любую информацию.
II. Гарантируется свобода массовой информации. Запрещается государственная цензура в средствах массовой информации, в том числе в печати.
Выдержки из Закона «О получении информации»:
Статья 2. Свобода получения информации
2.1. На территории Азербайджанской Республики доступ к информации свободен.
2.2. Каждый вправе непосредственно либо через представителя обратиться к обладателю информации. Каждый свободен в выборе вида информации и способа ее получения.
2.3. Каждый обратившийся к владельцу информации, вправе:
2.3.1. Получить сведения о наличии информации, в случае же ее отсутствия получить сведения о ее достоверных источниках.
2.3.2. Владелец информации вправе распространять ее всем свободно и беспрепятственно.
2.4. Физические лица имеют право беспрепятственного ознакомления с информацией о себе, требовать уточнений, а также название источников, пользующихся этой информацией.
Статья 1. Закона «О СМИ» называется «Свобода массовой информации». Она гласит: «Массовая информация в Азербайджанской Республике свободна. Свобода массовой информации основывается на гарантии, предоставленной государством на поиск, получение, подготовку, передачу, производство и распространение информации гражданами законными способами.
Учреждение, владение, использование, управление средствами массовой информации, поиск массовой информации, ее получение, изготовление, передача, производство и распространение не может ограничиваться, за исключением случаев установленных законодательством Азербайджанской Республики о средствах массовой информации.»
В статье 7 этого же закона под названием «Недопустимость цензуры» читаем: «Не допускается государственная цензура над средствами массовой информации, а также создание и финансирование особых государственных органов с этой целью. За исключением случаев авторства информации и интервью, государственные органы, муниципалитеты, должностные лица предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений, а также политических партий не вправе требовать согласования либо запрещения распространения сведений и материалов средствах массовой информации». Статья 10 этого же закона приводит доводы, регламентирующие поведение журналистов при исполнении служебных обязанностей. Называется эта статья «Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации». Процитируем ее: «Не допускается использование средств массовой информации в целях разглашения охраняемых законодательством Азербайджанской Республики тайн, насильственного свержения существующего конституционного государственного строя, покушения на целостность государства, пропаганды войны, насилия и жестокости, разжигания национальной, расовой, социальной розни или нетерпимости, опубликования под прикрытием названия авторитетного источника слухов, лжи и предвзятых публикаций, унижающих честь и достоинство граждан, порнографических материалов, клеветы или совершения других противозаконных действий.
Сокрытие или фальсификация сведений общественного значения, злоупотребление правами, установленными настоящим Законом для журналистов, сбор информации в пользу постороннего лица или организации, не имеющей средства массовой информации, не допускается. Использование прав журналиста и распространение информации в целях унижения гражданина или определенной группы граждан только в зависимости от пола, религиозной принадлежности, должности, занимаемой в обществе позиции, а также политических убеждений запрещается. При публикации информации ее смысл не может быть изменен и искажен теми или иными средствами, в том числе посредством заголовков, текстов под снимками. В случае неподтверждения опубликованных (вышедших в эфир) информации, слухов непременно должно быть сообщено об этом в данном средстве массовой информации. Использование средств массовой информации в целях посягательства на личную жизнь граждан запрещается.»
Закон «О свободе информации» также однозначно поддерживает независимость и свободу СМИ. Приведем статью 2. «Гарантия свободы информации». В ней указано, что «каждый имеет право обращаться для получения информации. Осуществление свободы информации не должно приводить к нарушению прав и интересов физических и юридических лиц. Ограничение свободы информации допускается только в случаях, предусмотренных Конституцией Азербайджанской Республики. Порядок пользования свободой информации определяется Конституцией Азербайджанской Республики и соответствующими законами Азербайджанской Республики».
Кроме вышеуказанных есть еще некоторые законодательные акты, регулирующие взаимоотношения СМИ с прочими субъектами права. К ним можно отнести Закон «О государственной тайне» (1996), Закон «Об информации, информатизации и защите информации» (1998), Закон «О национальной безопасности» (2004), Закон «О рекламе» (1997), Закон «Об авторском праве и смежных правах» (1996), Закон «О телекоммуникации» (2005) вместо устаревшего закона «О связи», Закон «О государственном языке в Азербайджанской Республике» (2001) и т.д. Всего порядка 40 законодательных актов, включая подзаконные, призваны быть путеводной звездой СМИ в Азербайджане и предостерегать (но не предохранять, как думают многие эксперты) их от возможных противоправных казусов.
Естественно, к предостерегающим законам относится и Закон «О национальной безопасности», кроме всего прочего борющийся за приоритет национальных интересов, в том числе в информационной сфере. Вот основные соответствующие выдержки из него:
«6.6. Основные национальные интересы Азербайджанской Республики в информационной сфере:
6.6.1. обеспечение таких конституционных прав граждан, как получение законным путем, передача, подготовка и распространение информации;
6.6.2. защита и развитие информационных ресурсов;
6.6.3. формирование информационного пространства и обеспечение его защищенности;
6.6.4. интеграция в мировую систему связи и информации.
6.8. Основные национальные интересы Азербайджанской Республики в научной, культурной и духовной области — защита историко-культурного наследия и духовных ценностей азербайджанского народа и обогащение их общечеловеческими ценностями, развитие языка, самосознания и чувства национальной гордости, интеллектуального потенциала, эффективное использование и повышение научного потенциала».
Важным для перспективы местной журналистики и гражданоского общества является принятие закона «О получении информации». Примечательно, что перед принятием законопроект, в сравнении с первым чтением, был основательно изменен, вплоть до названия. Различие между первым и последним вариантами законопроекта заключалось в следующем: в первом варианте говорилось о создании Комиссии по вопросам информации во главе с Комиссаром. В последнем варианте эта роль возложена на Уполномоченного по свободе информации. Он будет контролировать и наблюдать за выполнением закона государственными и муниципальными органами и общественными организациями. Уполномоченный может требовать от них выполнения их обязанностей в области информации. В противном случае, он может подать на них в суд.
Закон предусматривает, что общественная информация, имеющая оперативную ценность, должна предоставляться немедленно. В крайнем случае, в течение 24 часов. Информация, связанная с нанесением ущерба здоровью человека, должна предоставляться в течение 48 часов. В общей сложности, срок предоставления информации может составить семь суток. Если информация требует уточнений, то этот срок может быть продлен. Помимо этого, государственные и муниципальные органы обязаны создать свои Интернет-сайты и выставлять там общественно значимую информацию. В законе указано свыше 30 видов информации, которую вышеназванные органы не имеют права скрывать. Споры вызывает методология избрания омбудсмена по СМИ, потому-то мы и склонны передать эти полномочия председателю Совета прессы. Методология такова: президент страны представляет три кандидатуры уполномоченного в Милли Меджлис, а парламент выбирает из них одну. Полномочия уполномоченного действуют в течение пяти лет. По мнению ряда экспертов, последняя редакция документа сделала его соответствующим международным стандартам. Среди значимых положений закона следует выделить то, что документ определяет круг государственных, общественных и частных организаций, которые обязаны предоставлять информацию. Одновременно определяется характер информации, которую эти органы должны предоставлять общественности Азербайджана, и ее сроки. В этом законе приводится также ряд ограничений на распространение информации, что естественно в правовом государстве. Перечень известен специалистам. Сюда входят: информация, составляющая государственную, банковскую, коммерческую, нотариальную, врачебную, семейную, следственную и прочие виды предусмотренных тайн, а также архивная информация, не могущая быть открытой в течение определенного времени.
Напомним, что со времени принятия поправок и дополнений к Закону о СМИ, то есть со времени упрощения процедуры регистрации печатных изданий в Минюсте количество принтмедиа почти достигло 3-х тысяч и эта цифра продолжает увеличиваться. Очень малая доля их является конструктивной и продуктивной, отвечающей требованиям общественного интереса. 70 процентов газет республики занимаются откровенным шантажом и вымогательством. Совет прессы уже выявил внушительный «черный» список необузданных и неисправимых вымогателей (около 300 изданий) и опубликовал его на страницах престижнейших газет Азербайджана. В результате с этими изданиями не работают рекламодатели, не сотрудничают пресс-службы и даже так называемые общественные осведомители. Зато и здесь возникает проблема: на счету некоторых учредителей имеется по 10-15 газет и журналов, поэтому они не очень-то и страдают от попадания одного из изданий в черный список. Естественно, слабая экономическая база СМИ способствует попаданию лучших из них в зависимость от той или иной политической партии, что влечет неминуемую политизированность прессы. Очень слабо развит рынок рекламы. По приблизительным оценкам экономистов, местная пресса в совокупности должна «ворочать» ежегодным валом в 200 миллионов долларов и даже чуть более. На деле же на ее долю приходится около двух процентов этой суммы.
Некоторые необоснованные факты давления чиновников на прессу приводят к тому, что люди, не имеющие прямого отношения к журналистике (являются случайными авторами или, допустим, директорами редакций), просят и добиваются политического убежища, отрицательно влияя на имидж Азербайджана за рубежом.
Итоги
В результате правоприменения современного законодательства Министерством Юстиции зарегистрированы 2678 СМИ. Из них: 2609 принт-изданий, 41 телерадиоканал, 28 информационных агентств. С 30 августа 2005 года функционирует Общественное телевидение Азербайджана. Всего 15 процентов газет и журналов учреждены государственными структурами. Более 65 процентов печатных СМИ владеют различные юридические и физические лица, общественные организации, включая оппозиционные партии. Остальные являются отраслевыми изданиями.
Законодательно установлена ответственность пресс-служб министерств и ведомств за отказ об объективном и всестороннем информировании общественности о состоянии дел в вверенной им производственной либо социальной отрасли. Более того, закон «О получении информации» обязывает все юридические лица предоставлять в распоряжение запрашивающей стороны информацию, не являющейся личной и не составляющую государственную тайну. Не обойдены государственным вниманием также этнические и религиозные меньшинства. Они издают свои газеты, обязательно (при их желании) выступают на Общественном и Государственном Телевидении, причем эфир им предоставляется бесплатно. Более того, Указом президента Азебайджана 5 октября 2002 года был основан и с января 2003 года действует Национальный Совет по телерадиовещанию. Этот Совет по форме соответствует международным стандартам управления радиопространством.
Следующий важнейший шаг был предпринят 15 марта 2003 года. 170 ведущих СМИ страны, включая все оппозиционные, (редакции газет, журналов, информагентства, а также журналистские организации) создали Совет прессы и на первом съезде избрали правление Совета, а также приняли Устав СП и Профессиональный Кодекс журналистской этики. Тем самым, пресса фактически и формально отошла от государственного и правительственного управления, отдав предпочтение саморегулированию. Все отношения между общественностью и «печатной журналистикой», включая жалобы на некорректные публикации, разбираются исполнительным секретарем Совета прессы и выносятся в случае осложнения ситуации на заседание правления. Совет прессы призван не доводить конфликты до суда и, кстати, преуспел в этом. Если в 2003-04 годах на оппозиционную прессу было заведено примерно 40 судебных дел, в том числе и уголовных, а в минувшие годы и того больше, то в последующем эта цифра снизилась до 14-15. Совет прессы ежегодно проводит самостоятельно мониторинг политизированных и так называемых «желтых» изданий, в результате которого выясняется картина нарушений журналистской этики. Выше мы приводили перечень санкций, которые применяет СП в отношении ругательных газет. Общественно-политическое и экономическое развитие Азербайджана предполагает также развитие реформ в сфере журналистики и непрерывное укрепление законодательной базы в столь непростой и приоритетной отрасли. Именно журналистика является базой для создания гражданского общества, и чем быстрее она станет свободнее, морально ответственнее, чем полнее будет отвечать требованиям общественного интереса, тем быстрее произойдет переход от тоталитаризма, политического волюнтаризма к правовому государству. В заключение хотелось бы отметить роль неправительственных организаций Евросоюза и США, которые последовательно и терпеливо, кропотливо работают с местной журналистикой, пытаясь довести ее до международных стандартов.
